La Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción contencioso-administrativa, estableció por primera vez la posibilidad de impugnar la inactividad material de la Administración, superando la limitación que suponía que solo tuviera acceso al recurso contencioso administrativo la inactividad formal, es decir la falta de resolución expresa de los procedimientos administrativos. La exposición de motivos de la LJ lo detalla y subraya: “Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad material de la Administración (…). El recurso se dirige a obtener de la Administración mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida, o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se crea se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativa”.
Como presupuesto procesal de este tipo de pretensiones de condena, no de anulación, el art. 29 LJ establece una reclamación previa, cuyo rechazo expreso o por silencio, permite interponer un recurso contencioso administrativo para exigir a la Administración una determinada prestación. Ahora bien, la viabilidad de esta pretensión es que, como dispone el art. 29.1 Lj, la Administración esté obligada a una concreta prestación en virtud de una disposición general que no precise actos de aplicación, o un acto, contrato o convenio administrativo. En el caso de que la obligación cuya ejecución se pide no derive directamente de los supuestos anteriores, se incurrirá en causa de inadmisibilidad o de desestimación. Y aquí radica la especial dificultad de estas pretensiones de ejecución. El ejemplo de la STS de 29-5-2024 es ilustrativo.
La mercantil recurrente pretendía por la vía del art. 29.1 LJ que se condenara a la Junta de Extremadura a que cumpliera con su obligación legal de mantenimiento y conservación de la carretera CM-4157 en determinado tramo, obligación que se deriva del art. 139.21 del Real Decreto 1428/2203, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, circulación de vehículos de motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo. Y también del art. 21 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre de carreteras en relación al art. 17 de la Ley 7/1995 de Carreteras de Extremadura.
La desestimación del recurso contencioso, tanto en instancia como en casación, pasa por la previa declaración de que la existencia de una obligación a cargo de la Administración autonómica de conservar en buen estado de servicio y de reparar las carreteras de su titularidad. determinado tramo de carretera (el que interesaba al recurrente) en buen estado, pero de tal obligación, no se deriva una obligación genérica cuya concreción precisa de forma que su cumplimiento requiere la adopción de actos concretos de aplicación, como lo son la dotación de medios presupuestarios y la aprobación e un plan de actuación específico de conservación o reparación de un tramo concreto de una carreta. Y tal obligación genérica (quizás debería hablar de un deber de la Administración) afecta al beneficio general de todos los ciudadanos que transiten o pueda transitar por dicha carreta “pero en ningún caso en beneficio concreto particular como los la sociedad reclamante. Pues una cosa es que una eventual actuación de la Administración reparando el tramo que discurre colindante con la finca de la recurrente beneficie a ésta (…) y otra que tenga derecho a una prestación concreta en virtud de una ley que establece una obligación genérica en beneficio de todos los potenciales usuarios y que inequívocamente requiere actos de aplicación”.
En este asunto se puede apreciar lo limitado del cauce procesal del art. 29 LJ, que solo alcanza a una muy concreta inactividad material de la Administración, como es la que supone un incumplimiento de obligaciones ya existentes, que no son objeto de discusión y que, sobre todo, no precisan para su concreción mediante un procedimiento administrativo previo para determinar el alcance especifico de la obligación. Como señala la Exposición de motivos de la LJ “Claro está, que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad ene le quando de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades”.
La inactividad material que pretende ser objeto del proceso contencioso administrativo queda circunscrita a la señalada en el art. 29 LJ, pero esto no hace que omisiones no fiscalizables jurisdiccionalmente no tengan trascendencia jurídica. En el ejemplo de la sentencia es claro que no se podrá exigir a la Administración por la vía del art. 29 LJ a que repare la carretera, pero si se produce un accidente en el tramo de carreta cuestionado con causa en el mal estado se incurrirá responsabilidad civil. Y pudiera existir responsabilidad penal, en determinadas circunstancias (previas puestas en conocimiento de la Administración sobre el mal estado y total pasividad o falta de contestación).
Sería complejo que la misma pretensión ejercitada en el citado recurso contencioso por la mercantil tuviera solución por la vía del silencio administrativo o inactividad formal. La solicitud dirigida a la Administración para que reparara la carretera no siquiera tendrá respuesta alguna, y mucho menos daría lugar a la incoación un expediente administrativo al respecto.
No se entiende muy bien en qué consiste tener la obligación de mantener el buen estado de una carretera, pero no poder se obligado a su efectividad. Extraña obligación es esa cuya únicas consecuencias se sitúan en el caso de que la obligación se incumpla y se produzca un resultado dañoso. Entonces sí se dirá que la Administración tiene la obligación de mantener el buen uso de una carretera, pero solo a los efectos de imputarle la responsabilidad patrimonial a la Administración, es decir para que pague con cargo al presupuesto una indemnización por una lesión
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Departamento de Derecho Administrativo
José María Campos Daroca