El dominio público marítimo-terrestre está integrado, además de por otras dependencias (zmt, playas, acantilados sensiblemente verticales en contacto con el mar, etc.), por el dominio público portuario. Así lo señala, por un lado, el art. 4.11 de la Ley de Costas que determina que forman parte del dominio público marítimo-terrestre estatal “los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica”) y, por otro, el art. 67.1 de la Ley de Puertos (Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, (TRLPEMM): “Los puertos de interés general forman parte del dominio público marítimo-terrestre e integran el dominio público portuario estatal, el cual se regula por las disposiciones de esta ley y, supletoriamente, por la legislación de costas”.
Pero, a pesar de esa coincidencia de titularidad en todos los elementos que forman parte del dpmt, se advierte un distinto régimen jurídico en el uso del dominio público marítimo-terrestre (dpmt) y del dominio público portuario (dpp) que no es otra cosa que una subcategoría del dpmt (art.67.2 TRLPEMM: se considera dominio público portuario “el dominio público marítimo-terrestre afecto a los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal”).
Tanto la normativa de costas como la propia de los puertos contiene un régimen completo y singular en lo que se refiere a cuestiones como: a) la determinación de los bienes que integran el demanio marítimo-terrestre y el demanio portuario, b) su afectación, desafectación y enajenación y c) los usos permitidos en uno y otro dominio público. Hasta tal punto es así que, en ocasiones, tales regímenes normativos resultan incompatibles. Es el caso, entre otros, de los usos que se permiten en cada uno de ellos. Los usos que se permiten en el dominio público-portuario son más amplios que los admitidos por la Ley de Costas (LC) en el dpmt y es que aquellos resultan necesarios para que puedan desarrollarse en el puerto las actividades que le son propias; actividades que no podrían llevarse a cabo si se aplicasen al puerto las prohibiciones que, en relación con los usos del dominio público marítimo-terrestre, dispone la LC.
Las normas de utilización del dominio público portuario se concretan en el TRLPEMM, en el Reglamento de Explotación y Policía y en las correspondientes Ordenanzas Portuarias, las cuales establecerán las zonas abiertas al uso general y, en su caso, gratuito, aplicándose, en lo no previsto en las citadas disposiciones, la legislación de costas (art. 73.1 del TRLPEMM).
Por tanto, para la gestión del dominio público portuario se ha de respetar el siguiente orden de prelación de normas: ha de aplicarse en primer término las normas contenidas en el TRLPEMM, en el Reglamento de Explotación y Policía y Ordenanzas Portuarias y, solo con carácter supletorio, la legislación de costas.
Sin embargo, la aplicación supletoria de la Ley de Costas con respecto al TRLPEMM no puede decirse que sea automática. Solo podrá admitirse respecto de aquellas materias para las que la Ley de Puertos no contenga una regulación específica y siempre y cuando la regulación establecida en la LC opere como auténtico complemento de la contenida en el TRLPEMM por no resultar incompatible con las especialidades propias de la normativa portuaria. Por eso es preciso analizar, caso por caso, la concurrencia de los requisitos necesarios para que proceda la aplicación supletoria de la LC.
Hay que tener en cuenta que, según el Informe 18/22 de la Abogacía del Estado de 20 de octubre de 2022, para que se pueda aplicarse la supletoriedad, se exige el cumplimiento de dos requisitos: “1) La falta de regulación de un determinado extremo por la norma de cuya suplencia se trata (norma suplida) y la regulación de ese extremo por la norma a la que se atribuye la función de suplencia (norma supletoria). 2) La inexistencia de una especificidad o singularidad propia en la materia regulada por la norma suplida que impida la aplicación de la norma supletoria. Este segundo requisito es decisivo, ya que la aplicación de la norma supletoria responde a una función de integración o complemento de la norma suplida (en lo no regulado por ésta) y, como fácilmente se comprende, esa integración o complemento difícilmente se cumple si la aplicación de la norma supletoria conduce a un resultado incompatible con el sentido y finalidad del régimen dispuesto por la norma suplida. Conduce ello a una función de interpretación de conjunto de la norma suplida y de la norma supletoria por sus respectivos sentidos y finalidades (interpretación lógico-finalista), en términos tales que allí donde se aprecie que la aplicación de la norma supletoria da lugar a un resultado incompatible con el sentido y finalidad de la norma suplida quedará excluida la función de supletoriedad o, lo que es igual, la aplicación de la norma pretendidamente supletoria”.
Como se ha indicado antes, la aplicación supletoria de la LC al régimen de los puertos de titularidad estatal solo podrá admitirse respecto de aquellas materias para las que la normativa de Puertos no contenga una regulación específica. Sin embargo, son muchas las ocasiones en las que la Dirección General de la Costa y el Mar aplica directamente la legislación de Costas, obviando la propia normativa portuaria. Es lo que ocurre a menudo con la aplicación de las determinaciones de la LC sobre las limitaciones a la propiedad y las servidumbres (protección y tránsito) sobre los terrenos que forman parte del dominio público portuario. Sin embargo, es preciso recordar que las limitaciones y servidumbres establecidas en la Ley de Costas no resultan de aplicación a los terrenos de dominio público portuario y ello por lo siguiente:
- Con carácter general, no es posible establecer servidumbres sobre bienes de dominio público al tener la consideración de bienes inalienables, como es el caso del dpp.
- Las servidumbres y limitaciones reguladas en la legislación de costas la finalidad que persiguen es la protección del litoral (art. 20 LC), imponiendo una serie de restricciones a los usos y actividades que allí se desarrollan pero estas limitaciones resultan incompatibles, con carácter general, con el uso propio del dominio público portuario, que requiere la ejecución de determinadas obras e infraestructuras que son necesarias para el desarrollo de la actividad que se realiza en los puertos.
- La legislación de costas es tan solo supletoria de la legislación portuaria, que prevé los usos y actividades permitidas en el mismo, como antes se ha indicado.
Pero es que, además, el legislador ha regulado en la propia normativa portuaria la forma en la que se aplican las servidumbres y limitaciones a la propiedad previstas en la LC. En este sentido, la disposición adicional vigésima quinta del TRLPEMM determina:
“Disposición adicional vigésima quinta. Limitaciones de la propiedad por razones de protección del dominio público.
Las limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo-terrestre previstas en el Título II de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, serán de aplicación a los terrenos colindantes con el dominio público portuario que conserve las características naturales del dominio público marítimo-terrestre definido en el artículo 3 de la referida Ley”.
En este punto es preciso distinguir dos supuestos distintos: 1.º) el relativo a las y 2.º) el concerniente a las limitaciones sobre los terrenos colindantes con el dominio público portuario.
1.-Limitaciones sobre los terrenos del dominio público portuario.
Con respecto a los terrenos de dominio público portuario no cabe hablar de limitaciones de la propiedad sobre terrenos del dominio público portuario por estar concebidas aquellas para ser aplicadas sobre los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre del que forma parte, como categoría especial, el demanio portuario. Por otro lado, de aplicarse las limitaciones y servidumbres del Título II de la LC a los espacios de tierra de la zona de servicio del puerto afectos al uso y servicio portuario la actividad portuaria resultaría inviable. La Exposición de Motivos de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicio de los puertos de interés general, deja traslucir la prevalencia de la calificación de los puertos de interés general como infraestructuras básicas del transporte intermodal con la gran significación económica que ello conlleva, sobre su calificación como parte integrante del dominio público marítimo-terrestre (con las consecuencias que se derivan de ello según la legislación de Costas). En resumen, la coordinación entre propiedad privada y dominio público portuario se realiza mediante la delimitación de la zona litoral de servicio y no con la técnica de las servidumbres legales previstas en la LC (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de Las Palmas de Gran Canaria de 1 de diciembre de 2005, Rec. 1600/2003).
2.- Limitaciones sobre los terrenos colindantes con el dominio público portuario.
Por contra, las limitaciones y servidumbres de la LC se aplican a los terrenos colindantes con el dominio público portuario cuando este último tenga las características naturales contempladas en el art. 3 de la LC. En este sentido se pronunció la Abogacía del Estado en Tarragona (consultivo 67/2019), en informe de fecha 17 de septiembre de 2019, que fue ratificado por la Abogacía General del Estado con fecha 26 de septiembre de 2019.
Y es que la Disposición Adicional Vigesimoquinta, del TRLPEMM y, en el mismo sentido, la Disposición Adicional Decimosexta de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, establece: «Las limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo-terrestre previstas en el título II de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, serán de aplicación a los terrenos colindantes con el dominio público portuario que conserve las características naturales del dominio público marítimo-terrestre definido en el artículo 3 de la referida Ley «. La conservación de las características naturales del dominio público marítimo-terrestre en el artículo 3 de la LC se predica no de los terrenos colindantes con el dominio público portuario, sino que se predica de éste.
Por otra parte, como señala la Sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de diciembre de 2011, Rec. nº 510/2010-, “el establecimiento de limitaciones de uso y edificación a los terrenos contiguos a la zona de dominio público portuario, servidumbres de tránsito y de protección, no opera tan solo respecto del dominio público natural, contemplado en el art. 3, sino también respecto del dominio público definido en el artículo 4 de la Ley de Costas. En primer lugar, porque también en el artículo 4 se encuentran supuestos del dominio público llamado «natural» (por ej.: los acantilados), pero es que además basta con analizar someramente los preceptos de la Ley de Costas y su reglamento para apreciar que las servidumbres operan tanto sobre el dominio público natural como artificial, y así se desprende del propio artículo 43.6 del Reglamento de Costas en el que se regula precisamente la servidumbre de protección y de tránsito en el caso de obras que generen marinas o urbanizaciones marítimo-terrestres propiciando la invasión por el mar o por las aguas de los ríos; y en el art. 18.3 del citado Reglamento al establecer que «En los puertos e instalaciones portuarias, cualquiera que sea su titularidad, se practicará el deslinde del dominio público marítimo-terrestre, con sujeción a lo establecido en la Ley de Costas y este Reglamento, sea o no coincidente con la delimitación de la zona de servicio portuaria. La definición de la zona de servicio se ajustará a lo dispuesto en la legislación específica aplicable».
Cabe concluir, por tanto, que la competencia del Estado para deslindar el dominio público marítimo terrestre también comprende el establecimiento de las zonas de servidumbre en los terrenos contiguos, tanto en los casos del dominio público natural como en el artificial y así lo afirma la mencionada sentencia de la AN respecto a la Disposición adicional decimosexta de la Ley 48/2003: «Esta disposición no puede interpretarse como la imposibilidad de delimitar una zona de servidumbre (sea esta de tránsito o de protección, según los casos) en los terrenos contiguos al servicio portuario cuando dichos terrenos no tengan las características del dominio público natural, pues si tales terrenos tienen las características propias del demanio natural deberían estar incluidos en el mismo, lo que haría innecesario la fijación de servidumbre alguna«.
La determinación del dpmt de los terrenos no incluidos en la zona portuaria se realiza delimitando el límite de la playa y el alcance de las olas en los mayores temporales conocidos (SAN de 8 de noviembre de 2018, Rec. 202/2017). El hecho de que no se proceda al amojonamiento del deslinde del dpmt (construcción física sobre el terreno de los correspondientes mojones) en el ámbito portuario no supone en modo alguno que el deslinde aprobado no surta todos los efectos legales en dicho ámbito. Simplemente que en dicho ámbito no se va a proceder a representar la ubicación física del deslinde que haga visible la ubicación de los vértices aprobados. Pero, aunque no se construyan estos mojones, los vértices existirán en virtud de sus coordenadas topográficas, con todas las consecuencias jurídico-administrativas que de su ubicación se deriven.
A modo de conclusión se puede afirmar que la aplicación supletoria de la LC al régimen de los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal solo podrá admitirse respecto de aquellas materias para las que el TRLPMM no contenga una regulación específica y siempre y cuando la regulación establecida en la LC 22/1988, de 28 de julio, opere como auténtico complemento de la contenida en La Ley de Puertos por no resultar incompatible con las especialidades y finalidad propias de la normativa portuaria, lo que exige el examen, caso por caso.
La competencia del Estado para deslindar el dominio público marítimo terrestre también comprende el establecimiento de las zonas de servidumbre en los terrenos contiguos, tanto en los casos del dominio público natural como en el artificial.
Las limitaciones de la propiedad contenidas en el Título II de la LC no son aplicables a los espacios de tierra de la zona de servicio del puerto afectos a los usos y actividades portuarias y solo operarán sobre los terrenos colindantes con el dominio público portuario cuando éste conserve las características naturales del dominio público marítimo-terrestre.
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Departamento de Derecho Administrativo
Federico Vivas Puig