El art. 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) establece que la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. Se establecen dos excepciones a esta obligación, la terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.
Sin embargo, en relación con la concurrencia de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, se sigue haciendo mención a la obligación de dictar una resolución que consistirá, no en la decisión sobre el fondo de la solicitud, sino en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Y esto se corrobora en el art. 84 LPAC: “1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad. 2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.”
Es decir, de concurrir la prescripción, desistimiento, renuncia, caducidad del procedimiento o desaparición del objeto, la Administración debe dictar resolución expresa por la que se de fin al procedimiento administrativo. Respecto a la caducidad, debe estarse al art. 95.1 LPAC que establece que declarada la caducidad en la resolución, resolución que debe ser notificada a los interesados, se acordará el archivo de las actuaciones administrativas. Esta disposición es aplicable tanto a la caducidad que se produce por paralización del procedimiento por motivo imputable al interesado, como a la caducidad que ahora nos interesa: la que se produce por el transcurso del plazo máximo sin que se notifique la resolución del procedimiento incoado de oficio en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen [art. 25.1.b) LPAC].
De la redacción de los arts. 84.1 y 95.1 LPAC puede entenderse que la caducidad solo se produce cuando así se declara la Administración mediante resolución expresa. Y mientras esto no pase se podría dictar resolución sobre el fondo del asunto. Pero no es así.
En el caso de la caducidad del art. 25.1.b) LPAC, una vez que transcurre el plazo previsto en la normativa sin que se notifique la resolución, se produce de forma automática la caducidad y el procedimiento administrativo ha terminado. La expresión del art. 25.1.b) LPAC es clara: “En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95”.
En este caso, la Administración deberá dictar una resolución, pero esta se limitará a hacer constar los hechos y normas que han determinado la caducidad (fecha de incoación, plazo máximo de duración del procedimiento administrativo, y ausencia de notificación de la resolución final). Y la fecha de terminación del procedimiento será, precisamente, la del día en que se cumpla el plazo máximo de duración del procedimiento. Todo ello sin perjuicio de que la resolución que declara la caducidad (la declara, no la establece) deba ser notificada con las exigencias ordinarias establecidas en la propia LPAC.
Por ello, si la Administración dicta una resolución extemporánea, es decir sobre el fondo de asunto pasado el plazo máximo, una vez que ya existe la caducidad y el procedimiento administrativo ha terminado, no estaremos ante un caso de anulabilidad del art. 46 LPAC, sino de nulidad de pleno derecho del art. 47.1 LPAC. Y esto es muy relevante desde el punto de vista de la posibilidades impugnatorias, como vamos a ver luego. Y de los supuestos de nulidad de pleno derecho que se enumeran en el art. 47. LPAC es evidente que estamos ante el recogido en el apartado 1 e): actos administrativos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. La razón es clara: si el procedimiento se ha terminado por la simple concurrencia de la caducidad, con independencia de que se declare o no por resolución expresa, es evidente que el acto administrativo que se dicte en un procedimiento caducado carece de la debida tramitación previa de un procedimiento: se ha dictado de plano, sin más.
Así parece entenderse el Dictamen nº. 5356/1997 Consejo de Estado sobre del Anteproyecto que de la Ley 4/1999, de reforma de la Ley 30/92: “El apartado 2 del artículo 44 en proyecto viene a sustituir al 43.4 vigente y se ocupa de la caducidad de los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen en los interesados, tras vencer el plazo máximo para resolver y notificar. Parece que en tales casos los interesados pueden entender caducado el procedimiento sin necesidad de esperar a la declaración formal de caducidad, declaración que habrá de producirse siempre y, en todo caso, ordenando el archivo de las actuaciones, sin que resulte aplicable, por lo tanto, lo establecido en el apartado 4 del artículo 92 (cuando la cuestión suscitada afecte al interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento).”
Para llegar a esta conclusión pueden leerse la SSTS de 19-3-2018 (rec. 2412/2015, 2054/2017) que establecen con claridad esta interpretación de la caducidad, en relación al supuesto específico del reintegro de subvenciones regulado en el art. 42.4 de la ley 38/2003 General de Subvenciones. La cuestión no era tan clara como puede parecernos ahora, pues las SSTS de 4 y 16 -7- 2013 (rec. 501/2012 y rec. 499/2012) se declara que la caducidad es un caso de anulabilidad por cuanto “no resulta manifiesto que concurra en al actuar administrativo el presupuesto de lesión de los derechos y libertades o el de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido a que alude el artículo 62.1 a) y e) del referido texto legal”.
Las citadas SSTS de 19-3-2018 vienen a reiterar la doctrina sentada por las SSTS de 10-1-2017 (rec. 1943/2016), 3-2-2010 (rec. 4709/2005) y de 24-9-2008 (rec.4455/2004) que afirman lo siguiente: “… la caducidad es un modo de extinción de procedimiento administrativo, por ello el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ordena que en tales casos se proceda al archivo de las actuaciones. Ello supone que si pese a haber caducado el procedimiento disciplinario, se dicta una resolución sancionadora, no es que tal acto administrativo haya sido realizado fuera del tiempo establecido para él, en los términos que dispone el artículo 63.3 de la misma Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sino que se ha impuesto la sanción sin que exista procedimiento previo, pues el existente había ya finalizado de otra manera”.
Ahora, las SSTS de 19-3-2018 afirman que “los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que el procedimiento ha devenido inválido e inexistente como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa válida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo. Así se establece también en el art. 95.3 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015), en el que se establece que los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción y, se añade, en los caos en los que sea posible un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso en el nuevo procedimiento deberá cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado. En definitiva, también la nueva Ley de Procedimiento Administrativo común dispone que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento y que en este procedimiento se practiquen trámites que se consideren esenciales (alegaciones y prueba) para poder dictar una resolución administrativa válida.”.
Por su parte, la STS de 14-3-2007 (rec. 7757/2003) afirma: “no impediría acceder a la vía jurisdiccional desde el vencimiento del plazo determinante de la caducidad, que es, a su vez, el mismo momento en el que se producen dichos efectos preclusivos, siendo tal declaración expresa de caducidad una mera constatación de los efectos —ya inamovibles en vía administrativa— producidos por ministerio de la ley desde el vencimiento del plazo para la resolución, y consiguiente notificación, del expediente sancionador.”
En fin, la resolución posterior a la caducidad es nula de pleno derecho tal y como afirma la STS 28-6-2004 (rec. 791/2001): “Y el propio apartado anudaba de manera inequívoca a la caducidad el archivo de las actuaciones, lo que supone, sin género de dudas, que cualquier resolución dictada una vez producida la caducidad del procedimiento resulta anulable, puesto que todas las actuaciones del mismo habrían debido ser archivadas. Consiguientemente, si la caducidad es apreciada judicialmente, la sentencia deberá acordar la nulidad de la resolución extemporánea. Esto implica, como hemos avanzado, que estando los procedimientos sancionadores entre los comprendidos bajo el referido artículo 43.3,la caducidad del procedimiento acarrea la nulidad de una sanción impuesta tras concluir el plazo previsto para el procedimiento establecido.”
Que se trate de un supuesto de nulidad de pleno derecho o de anulabilidad tiene importantes consecuencias. La resolución dictada en un procedimiento caducado debe recurrirse en los plazos ordinarios de impugnación, ya en vía administrativa o jurisdiccional, atendiendo siempre a la eventualidad de que haya que agotarse la vía administrativa mediante un recurso de alzada. Será en este procedimiento impugnatorio en el que se deberá plantear la ilegalidad de la resolución extemporánea. Ahora bien, si la resolución deviene firme por no ser recurrida en tiempo y forma, puede acudirse a la vía de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho, algo a lo que está vedado el acto anulable.
En estos casos puede anularse la actuación extemporánea mediante la revisión de oficio del art.106 LAPC. Y esta revisión de oficio puede iniciarse “de oficio” o a instancia de parte. Ya desde la versión de la LRPAC por la Ley 4/1999, la Administración puede anular y eliminar de oficio los actos administrativos nulos de pleno derecho (y solo ellos, art. 47.1 LPAC) previa tramitación del procedimiento del art. 106 LPAC. Pero si se trata de actos anulables según el art. 48 LPAC, es decir actos que infrinjan cualquier norma del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder, solo podrá anularlos mediante la impugnación jurisdiccional (arts. 43.1 y 45.4 de la LJ) previa declaración de lesividad del art. 107 LPAC.
El interesado en la anulación podrá solicitar la revisión de oficio si concurren las condiciones señaladas (acto administrativo firme que incurra en nulidad absoluta) estando entonces ante el ejercicio de una acción de nulidad a favor del interesado, ejercitable ante la Administración autora del acto para que ésta declare la nulidad de un acto administrativo. Y en defecto de lo anterior, si la Administración no declara la nulidad, podrá interponer el correspondiente recurso contencioso administrativo. Por lo tanto, la diferencia es más que relevante.
(Este texto forma parte del trabajo que se publicará en octubre de 2024 por Wolters Kluwer titulado “La Inactividad de la Administración Pública”).
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Departamento de Derecho Administrativo
José María Campos Daroca