El acceso a la jurisdicción contencioso administrativa precisa que la actuación administrativa impugnada haya agotado la vía administrativa. El art. 25 .1 Lj es claro al respecto: “el recurso contencioso administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y los actos administrativos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa (…)”. En el caso de que se interpusiera recurso contencioso frente a actos administrativos, expresos o presuntos, que no hayan agotado la vía administrativa, el pronunciamiento del órgano judicial será de inadmisibilidad, ya al resolver la cuestión de oficio una vez examinado el expediente administrativo y apreciar la concurrencia de esta circunstancia (art. 51 Lj), ya a la la hora de resolver la cuestión previa que se plantee por el demandado (art. 58 Lj) o al dictar sentencia [art. 69. c) Lj].
La declaración de inadmisibilidad de un recurso contencioso administrativo supone la falta de pronunciamiento sobre la cuestión de fondo que motivo que la impugnación. Y es una exclusión del acceso a la jurisdicción, una limitación al ejercicio de un derecho fundamental, el garantizado en el art. 24 CE, por lo que tal decisión debe estar especialmente motivada, para no ser arbitraria, y proporcional.
Como reiteradamente establece el TC, (por ejemplo en la STC 172/2002, de 30 de septiembre, FJ 3) el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE comporta como contenido esencial y primario el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes. Ahora bien, también es doctrina pacífica (SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; 60/2002, de 11 de marzo, FJ 3; 143/2002, de 17 de junio, FJ 2, (SSTC 48/1998, de 2 de marzo, FJ 3; 77/2002, de 8 de abril, FJ 3), que al ser un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal. Por ello, también se satisface el derecho a la tutela judicial efectiva si el órgano judicial dicta una resolución de inadmisión, siempre que aprecie razonadamente en el caso concreto la concurrencia de un óbice procesal fundado en un precepto expreso de la Ley que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental. La conclusión es que “las decisiones judiciales de cierre del proceso son constitucionalmente asumibles cuando respondan a una interpretación de las normas legales que sea conforme con la Constitución y tengan el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental” (SSTC 39/1999, de 22 de marzo, FJ 3; 259/2000, de 30 de octubre, FJ 2).
En todo caso, en relación a las decisiones de inadmisión, en cuanto se trata de una exclusión del acceso a la jurisdicción, no caben interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legales que «por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2, y 203/2002, de 28 de octubre , FJ 3). Y es aquí donde tenemos que examinar si ante un recurso contencioso administrativo frente a una falta de resolución de la Administración de una solicitud cabe oponer la falta de agotamiento de la vía administrativa. Se adelanta que la respuesta es que no, como no podía ser de otro modo.
En este sentido, ante un acto administrativo expreso que no agote la vía administrativa y así lo indique en su pie de recurso (y/o en la notificación del acto administrativo) es ineludible la presentación del correspondiente recurso administrativo (por lo general será un recurso de alzada) que de fin a la vía administrativa. Como es sabido, el art. 40 2 LPAC, “toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.” Y el art. 88.3 LPAC viene a reproducir lo anterior pero referido al contenido de la resolución como acto final de un procedimiento administrativo. Es cierto que este último precepto no se refiere a la necesidad de precisar si el aco pone o no fin a la vía administrativa, pero lo cierto es que al tener que indicar los recursos que quepan contra la resolución, implícitamente deberá decir si agota o no la vía administrativa: si señala que frente a la resolución final cabe recurso de alzada en el plazo de un mes, es lo mismo que si dice que no se puede interponer directamente recurso contencioso administrativo; si dice que se puede optar entre la interposición de un recurso de reposición en el plazo de un mes o un recurso contencioso administrativo en el plazo de dos meses, es obvio que la resolución agota la vía administrativa.
Por otro lado, no debe olvidarse que la Administración tiene la obligación de cumplir lo previsto en el art. 21.4 LPAC, de publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, “las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo. En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.”
Si la Administración resuelve expresamente e indica que el acto administrativo no agota la vía administrativa, la directa interposición del recurso contencioso administrativo fracasará y será declarada inadmisible. Se puede estar o no de acuerdo, pero si se ha optado normativamente por exigir tal agotamiento sometiendo la inicial decisión administrativa a un posterior control por un órgano administrativo superior, debe estarse a tal esquema y no ignorarlo mediante un inmediato recurso jurisdiccional, pues en estos casos lo que ocurre es que la Administración no ha dicho su última palabra.
Pero ¿y ante el silencio de la Administración? ¿Podría plantearse la inadmisibilidad por el mismo motivo? Plantearse sí que es posible, y así lo vamos a ver en diversos pronunciamientos judiciales. Lo que no se puede es estimar la inadmisibilidad de un recurso contencioso administrativo (y administrativo también) ante la falta de resolución expresa de un procedimiento que si se hubiera resuelto expresamente habría dado lugar a un acto que no agota la vía administrativa.
En esto la jurisprudencia es clara y coherente, tanto la procedente del TS como del TC. Básicamente la respuesta es que la Administración no puede obtener ventaja de su silencio porque este supone el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente todas las solicitudes y recursos que se le dirijan. Por otro lado, el silencio administrativo negativo es una simple ficción para permitir al interesado acudir a los tribunales y que la situación no se bloquee a voluntad de la Administración. Siendo una ficción a favor del interesado con la sola finalidad de permitir el acceso a la jurisdicción para el control de la actividad y la inactividad forma y material de la Administración, sería incomprensible que tal ficción se convirtiera en una trampa. Es sencillamente grotesco que una Administración que no ha tenido a bien resolver una solicitud y que, con toda probabilidad, no haya ni siquiera comunicado al interesado las circunstancias que se enumeran en el art. 21.4 LPAC (que impone otra obligación: “en todo caso, las Administraciones públicas informarán…”), al contestar la demanda se oponga reprochando al recurrente no haber agotado la vía administrativa, que no haya vuelto a someter la cuestión al órgano administrativo superior al que no ha resuelto. Proceder de este modo es un abuso del derecho que comete el que incumple y da lugar con su inactividad a un procedimiento judicial. Un abuso que se ampara, además, en una situación de superioridad derivada de la inherente posición de la Administración frente al administrado que puede ignorar sencillamente si el hipotética acto expreso no agota la vía administrativa. Ignorancia que la Administración solo resuelve en el momento en que contesta al recurrente pero ya no por voluntad propia, sino en cumplimiento de una carga procesal. Es entonces cuando con todo detalle se informa, no al interesado sino al tribunal, que la Administración no ha dicho su última palabra por lo que es imprescindible dejar sin contenido el proceso judicial, archivarlo y retrotraer todo al momento en que el interesado plantee su recurso administrativo (alzada) para así esperar a que se resuelva, sin que sea inverosímil que se vuelva a producir silencio administrativo.
La doctrina jurisprudencial viene expuesta con detalle en la STS de 7-3-2023 (rec.3069/2021). Esta tiene como cuestión a decidir según el ATS de admisión de 20-4-2022 lo siguiente: “Determinar si procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa ex artículo 69. b) en relación con el art. 25.1 LJCA, cuando el objeto del mismo fuera una resolución presunta, al no haber dictado acto expreso la administración en el plazo previsto en la normativa de aplicación y, en particular, cuando se impugne una desestimación presunta de una solicitud de devolución de ingresos indebidos instada frente a una entidad local sobre la que no se hubiera agotado la vía previa, al no haberse impugnado en la vía económico-administrativa local.” Esta sería la cuestión central, pero en el asunto que da lugar al recurso contencioso en la instancia resulta que la Administración resuelve expresamente una vez interpuesto el recurso contencioso administrativo frente al silencio. Y la resolución de esa solicitud inicial no agota la vía administrativa, por lo que la situación es todavía más compleja: no solo se puede oponer a la interposición del recurso frente al silencio la falta de agotamiento de la vía administrativa, sino que, dictado acto expreso resulta que este no agota la vía administrativa y es susceptible de ser recurrido en vía económico administrativa. Y la Administración local resulta que plantea como causa de inadmisibilidad que el acto expreso extemporáneo no fue recurrido ante el tribunal económico administrativo, sin agotarse la vía administrativa. Por ello el Auto de admisión señala como cuestión a decidir “aclarar qué conducta resulta exigible al recurrente que ha interpuesto recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de una solicitud de devolución de ingresos indebidos, en caso de que la administración dicte resolución expresa una vez iniciadas las actuaciones judiciales en la que se indique que se indique que la misma no pone fina a la vía administrativa. En particular, si está obligado a desestimar del recurso contencioso administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición del recurso procedente”. Un detalle a este asunto debe tenerse en cuenta: la Administración local dictó la resolución expresa (que no agotaba la vía administrativa) solo después de que el interesado interpusiera recurso contencioso administrativo. Y esta resolución se dicta pasados cuatro años desde la solicitud.
La respuesta a estas dos cuestiones es la ya apuntada antes: no se puede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto frente al silencio desestimatorio alegando la falta de agotamiento de la vía administrativa.
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Departamento de Derecho Tributario
José María Campos Daroca