Es sabido que las corporaciones de derecho público (CDP) son entidades con personalidad jurídica propia y capacidad de obrar que son establecidas por el Estado con el propósito de cumplir funciones o servicios de interés general para la sociedad. Esas funciones les son otorgadas a través de una disposición general del Estado o de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias. Y ésta última es la clave de la naturaleza y extensión de las funciones públicas de esas corporaciones. Es decir, solo pueden actuar con funciones administrativas cuando cuentan con una atribución legal expresa o una delegación de funciones de una Administración Pública.
Así lo regula la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), que señala en su artículo 2.4, que las Corporaciones de derecho público “…se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley”.
La reciente Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 27 de mayo de 2024, Recurso de Casación nº 2408/2022, ha sentado doctrina en tal sentido, confirmando que participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas pero que su función de “prestar en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones pudieran solicitar para el eficaz ejercicio de sus competencias» (artículo 141 de la 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) no lo abarca todo. Máxime cuando el apartado 2 del citado art. 141 de la LRJSP señala que “La asistencia y colaboración requerida sólo podrá negarse cuando el organismo público o la entidad del que se solicita no esté facultado para prestarla de acuerdo con lo previsto en su normativa específica”.
El reciente fallo del Alto Tribunal es consecuencia del recurso de casación interpuesto por el Instituto Social de la Marina frente a la Sentencia de la Audiencia Nacional de 13 de diciembre de 2021 que estimó el recurso presentado por varios particulares contra las resoluciones del Instituto Social de la Marina que inadmitían a trámite los respectivos recursos de reposición contra otras tantas resoluciones del Director Provincial del citado Instituto, denegatorias de determinadas ayudas.
El conflicto se planteaba acerca de si cabía otorgar validez a los recursos de reposición presentados por unos particulares en las oficinas de la Cofradía de Pescadores de Conil y, en consecuencia, si se habían sido presentados en plazo. La Audiencia Nacional, en su sentencia, finalmente casada por el Tribunal Supremo, afirmaba que sí tenían validez argumentándolo así: “ha de tomarse en consideración, de un lado, la naturaleza de Corporaciones de Derecho Público de las Cofradías de Pescadores, con plena personalidad jurídica y capacidad de obrar, según deriva con claridad de la Ley de Pesca Marítima del Estado y del Decreto 86/2004, de 2 de marzo, sobre Cofradías de Pescadores y sus Federaciones” y “lo anterior en relación con el deber de colaboración entre las distintas Administraciones que establece la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Publico, a cuyo tenor cada una de dichas administraciones está obligada a suministrar a las demás la información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a disposición del organismo público o la entidad a la que se dirige la solicitud”. Añadía a continuación que la presentación de documentos por los interesados a los órganos de la Administración, resulta amplia y flexible a tenor del articulo 16.4 Ley 39/2015, de 1 de octubre, y que el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la Constitución, conlleva a una interpretación de las normas que resulte favorable para la defensa de los derechos de los ciudadanos, entre ellos, del derecho de acceso a los recursos legalmente previstos.
Concluía la sentencia de la Audiencia Nacional afirmando que “es válida y ha de otorgarse efectos a la presentación de los recursos de reposición llevada a cabo por los actores ante la Cofradía de Pescadores de Conil (….), por lo que su interposición se encuentra dentro del plazo de un mes previsto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, debiendo la Administración tener por planteados en plazo tales recursos de reposición y entrar a resolver sobre el fondo de la controversia, dando respuesta a las alegaciones y razonamientos que en ellos se contienen”.
Frente a este fallo de la AN, el Instituto Social de la Marina interpuso recurso de casación ante el TS que, mediante Auto de 27 de octubre de 2022, admitió a trámite el recurso y declaró que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, atendiendo a la consideración de las Cofradías de pescadores a estos efectos como corporaciones de derecho público de conformidad con el artículo 45 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado , es válida y ha de otorgarse efectos a la presentación en sus registros de solicitudes, escritos o recursos dirigidos a la Administración General del Estado conforme a lo previsto en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
El Tribunal Supremo, seguramente consciente de que el asunto sometido a debate trasciende del caso objeto del proceso al declarar la sentencia recurrida que las Cofradías de Pescadores tienen la consideración de Oficinas de Asistencia en Materia de Registro OAMR- de los documentos de los ciudadanos dirigidos a la Administración General del Estado, estima el recurso y casa y anula la sentencia de la Audiencia Nacional. La posible afectación a un gran número de situaciones y las consecuencias de la interpretación dada por la Audiencia Nacional se comprende desde el punto y hora en que, en el caso concreto, se trataba de una Cofradía de Pescadores, pero una doctrina así podría aplicarse por extensión a cualquier otra corporación de derecho público como pueden ser los colegios profesionales, las Cámaras de Comercio, las Reales Academias o las Comunidades de Regantes.
El Alto Tribunal, para rechazar esa posibilidad de presentar en los registros de las corporaciones de derecho público escritos y/o recursos dirigidos a las administraciones públicas, analiza en primer término la naturaleza y régimen jurídico y funciones de las cofradías como corporaciones de derecho público para, a continuación, concluir que la función que se les atribuye a las cofradías andaluzas para la recepción y tramitación de documentación se restringe exclusivamente con relación a la Administración Pesquera de Andalucía, sin que el deber de colaboración entre administraciones obligue a otorgar plenos efectos a la presentación de los escritos ante la Cofradía de Pescadores. Y es que – señala la sentencia- “es lógico que un decreto de la Comunidad Autónoma le atribuya una función de registro sólo respecto de la Administración autonómica y, aun así, lo ha hecho sólo respecto a la Administración sectorial en la materia propia de dichas entidades. Ciertamente no podría un decreto andaluz atribuir tal función de registro respecto a otras Administraciones públicas, cuyas atribuciones y obligaciones escapan de su competencia”.
Se añade que la naturaleza de corporación de derecho público de las cofradías de pescadores, con personalidad jurídica plena y capacidad de obrar, se les atribuye no ya sólo por el referido decreto andaluz (Decreto 86/2004, de 2 de marzo, sobre Cofradías de Pescadores y sus Federaciones), sino por la propia Ley de Pesca Marítima del Estado (Ley 3/2001, de 26 de marzo) en su artículo 45 (las Cofradías de Pescadores son corporaciones de derecho público, sin ánimo de lucro, representativas de intereses económicos, que actúan como órganos de consulta y colaboración de las administraciones competentes en materia de pesca marítima y de ordenación del sector pesquero). Sin embargo, tales caracteres no implican per se la atribución de ser registros públicos para cualquier administración pública pues, entre otras cosas, no puede una Comunidad Autónoma atribuirles una función respecto a la Administración de Estado o a entidades de ella dependientes como lo es el Instituto Social de la Marina ni, por otro lado, el deber de colaboración entre Administraciones puede amparar la eficacia de la presentación de documentos en el registro de las cofradías de pescadores andaluzas respecto a otras Administraciones aparte de la autonómica.
En definitiva, ni el deber de facilitar información a otra Administración en beneficio último de los ciudadanos o para el ejercicio de sus competencias (arts. 141.1.c y 142.a respectivamente de la Ley 40/2015), ni el deber de prestar la colaboración que se les hubiera requerido por otra Administración (141.1.d LRJSP) o colaborar para la ejecución de actos en los supuestos referidos en el artículo 141.3 LRJSP, pueden comprender la atribución a las corporaciones de derecho público de la función de registro destinado a otra administración, fuera de los supuestos que se contemplen expresamente en la ley que las regula.
Concluye el TS afirmando que tampoco la amplitud con la que el art. 16 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Ley 39/2015, de 1 de octubre) regula la recepción de documentos dirigidos a las Administraciones Públicas conduce a una conclusión distinta, pues las oficinas de registro de las cofradías de Pescadores (que podría aplicarse a las de cualquier otra CDP) no han sido calificadas como oficinas de asistencia en materia de registros -como pudieran haberlo sido- por ninguna disposición estatal o autonómica, única vía por la que hubieran podido quedar comprendidas en el art. 16 de la Ley 39/2015.
Hace tiempo esta doctrina sentada por el TS podría haber sido calificada como restrictiva respecto a los derechos de los ciudadanos en su relación con las Administraciones Públicas, pero en la actualidad en España se ha establecido un modelo de Administración Pública basada en el uso de las tecnologías de la información y la comunicación para mejorar la eficiencia interna, las relaciones administrativas y las relaciones de la Administración con las personas, empresas y las organizaciones. Así, los medios para relacionarse con la Administración son preferentemente electrónicos y los registros deben ser interoperativos, de tal manera que existe una accesibilidad a los servicios públicos las 24 horas del día y los 7 días de la semana, la tramitación con la Administración del servicio requerido resulta más simple, rápida y ágil y se ha eliminado la necesidad de desplazarse físicamente hacia la Administración, lo que conlleva a un ahorro de tiempo y esfuerzos.
En definitiva, la posibilidad de presentación ante las corporaciones de derecho público de escritos y/o recursos dirigidos a la Administración, no se justifica ni desde el punto de vista legal, ni desde la perspectiva de facilitar a los ciudadanos el acceso y su relación con la Administración, ni, a partir de la sentencia comentada, desde el punto de vista doctrinal y jurisprudencial.
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Departamento de Derecho Administrativo
Federico Vivas Puig